宋代宰相制度、职权述略

宋代宰相制度、职权述略

　　诸葛忆兵

　　中国古代封建社会的宰相制度，经历了三个阶段的变化，即秦汉以来的三公制、隋唐以来的三省制、明清的内阁制。宋代，则处于三省制的衰变阶段。这一阶段的宰相制度，在不断地探索一种比较合理的运作方式，以求最大限度地发挥宰相在中央集权制度中的良性作用。与唐代相比，宰相职权也得以强化。总之，宋代宰相制度承袭与创新相结合，其机构设置、职官称谓、职权范围屡经变化，头绪繁多，错综复杂，十分需要对其做一番大致的梳理工作。

　　一

　　宋代宰相制度，从名义上来说依然是三省制，既以三省长官为宰相，但其实质内容与隋唐时期“中书出令，门下封驳，尚书受而行之”的制度格局已有很大的不同。

　　隋唐时期建立起来的完备的三省制，很快就暴露出其根本性的缺陷：三省长官地位并重，权力相互牵制，带来的必然性后果是三省互相争权、机构彼此扯皮、行政效率低下，这就严重危害到中央权力的正常运作，危害到一个国家的长治久安。因此，唐人对此陆续采取了诸多补救措施，如设立政事堂议事制度、合并中书省和门下省为中书门下等。

　　宋初的宰相制度，首先是对唐人这一系列变革的承继。北宋在神宗改制之前，禁中设“中书门下”为宰相的治事之所，又称“政事堂”，题榜只曰“中书”，印文行敕曰“中书门下”，平时简称“中书”。且以他官判省事，行使宰相之职权，称“同中书门下平章事”。 首相兼昭文馆大学士，称昭文相；次相监修国史，称史馆相；末相兼集贤殿大学士，称集贤相。通常只设二相，往往首相昭文馆大学士兼监修国史。同时，皇城之外另设尚书省、门下省、中书省挂牌机构，不预闻中央政务，名存实亡，仅仅成为一种制度摆设。此时所实际贯彻实施的是“中书门下”之一省制。

　　宋代中央机构叠床架屋，行政效率依然低下，原因是多方面的。如官与差遣分离所带来的职官重复设置，大量扩充科举录取名额和官员子弟荫补人数所带来的官浮于事，对官僚阶层的过度宽容和考评官员的注重资历所带来的庸官泛滥等等。神宗改制以前，朝野清醒意识到官制设置的弊病，但却错误地将原因归结为三省的名存实亡，提出恢复隋唐三省制的变革对策。这股思潮，导致了神宗元丰年间的官制改革。

　　元丰五年 （1082）四月，神宗改革官制。其意图是恢复“三省体均，中书省揆而议之，门下省审而复之，尚书省承而行之”之完善的三省制度。改制者设想：三省分权制衡，且使官职名实相符，既可以减少重叠的政府机构，提高行政效率；又可以平衡宰相之间的权力，避免独相专权局面的出现。所以，神宗以三省首长为宰相，去掉差遣名称，以本官治本省或本部门之事。三省首长尚书令、中书令、侍中，官高不除。以尚书左、右仆射为宰相。左仆射兼门下侍郎，为门下省首长；右仆射兼中书侍郎，为中书省首长。

　　神宗改制，恢复了尚书省二十四司的实权职能（兵部例外），合并了重叠的政府机构，有其积极的现实意义。但其企图形成“三省体均”的局面，则又是不切实际的，而且与减少中央机构重叠的本意也不相符合。事实上，神宗所变革的体制与隋唐的三省制并不完全相符，其中有不少的变通。尚书省左、右仆射兼中书、门下二省长官，意味着实际运作中依然是二省制。中书省因为是朝廷政令所出之地，事实上凌驾尚书、门下二省之上。所以，改制后，“政柄尽归中书”。中书省独尊的情况，一直得以延续，元祐年间，同样“机务之本并在中书。”这就使得三省权力的分配，有了轻重主次之分，也为三省的重新合一奠定了基础。

　　三省体均始终是一种理想化的境界，一旦付诸实践，该制度与生俱来的弊病立即显露出来。官制改革后的四、五年之内，朝廷执政大臣迅速形成一致意见，要求三省重新合并为一。元祐初，以司马光领衔，宰相班子集体向垂帘听政的太后提出“合中书、门下两省为一”的变革主张。司马光等人的奏议指出三省分权有五方面缺陷：第一，公文在三省之间周转烦琐，困于留滞。第二，门下省封驳甚少，若有封驳，易造成执政大臣之不协。第三，中书省取旨，可以不理会门下省的封驳。第四，门下省也参与朝政商量奏决，“若复有驳正，则为反复。”第五，近日中书文书往往不送门下省，“门下一官殆为虚设”。

　　太皇太后高氏虽然否决了宰相们的集体意见，但是，在实际的操作过程中，三省的合并工作早已经在逐步地、不动声色地进行。元祐年间，太后同意将三省分班奏事改为三省合班奏事，这需要三省长官之间的协调合作，具体地说也就是中书和门下二省首长的合作，这是三省再度趋同演变的第一步。南渡初年，戎马倥偬,军务、政务往来频繁，就亟须改变宰相机构重叠、效率低下的运作状况，李纲为相时，上书言十事，其一曰“政出多门，纪纲紊乱，宜一归之于中书，则朝廷尊。”明确提出一省制的建议。建炎三年（1129）四月吕颐浩出任宰相，立即将司马光和李纲的建议付诸实施，“竟合三省为一”，事实上是将中书省和门下省重新合并为中书门下，最终完成了三省制到一省制的演变转化，尚书左、右仆射皆加同中书门下平章事。延续至元代，宰相制度就完全是中书省之一省制了。

　　一省制与三省制相比较，有着权力集中、决策迅速、易于发挥中央集权作用等优势，所以，纵观三省制的发展历程，其趋势是向二省制、乃至一省制嬗变转化，宋代的宰相制度处于这个发展趋势的反复过程之中。宋人经过不断实践，才透彻认识到三省合一的优越性，从而基本上完成了宰相制度从三省制到一省制的转变过程，为元代的中枢体制提供了成功的模式。

　　其间，宋人的宰相称谓还有几次变化。政和二年（1112）九月，徽宗废尚书令，改侍中、中书令为左辅、右弼，皆虚其位；并改左仆射、右仆射为太宰、少宰，仍兼中书、门下两省侍郎；靖康元年（1126）闰十一月，钦宗复以尚书左、右仆射为宰相；孝宗乾道八年（1172）二月,左、右仆射复改称左、右丞相。不过，这几次仅仅是称谓的改变，宰相制度却没有任何变动。合上述两次宰相制度重大变革时宰相称谓的变化，两宋期间，宰相称谓反复更变了五次。

　　宋代有时还设平章军国事、公相之职，用来安排德高望重的老臣，位置在宰相之上。权臣时而则借此名目独揽中枢大政，成为事实上的宰相，而朝廷宰相则降为他们的行政助手。但这是非正常态的短期行为，如公相只有蔡京一人，以平章军国事名义揽政的也只有南宋的韩侂胄和贾似道。