养人的制度梦魇：体制惰性导致帝国的溃败

    任何一个王朝设官分职，都不是为了养人，反过来，养人是为了做事。在旧式的帝制结构中，官僚体系原本是王朝的支柱，但这个体系却有自己运行的轨迹和性格，只要按自己的逻辑走下去，就会慢慢从支柱变成蛀虫和赘疣。


紫禁城
    本文摘自《帝国的溃败》，作者：张鸣，东方出版社

    中国历史上，历代王朝乱治交替，周期兴废。每个王朝，无论君主贤与不肖，大抵其兴也勃，其亡也忽。用黄炎培的话来说，谁也走不出这个周期律，道理何在呢？

    自秦汉之后，中国就是一个官僚帝国。封建制自打春秋时期结束，就只有短期和局部的复辟，不再有整体的存在。这样的帝国，无论大一统还是南北分治，或者多国共存，每个政权都是官僚型的帝制。帝王与官僚共天下（朕与二千石共治天下），皇帝借助官僚治理国家，成为制度的本质属性。所以，皇帝和官僚体系是这个制度的两个最核心要素。皇帝的统治能力和官僚机器，以及制度的有效性，一般来说，是帝国兴衰的关键。

    皇帝的胡来，可以导致帝国的溃败；同样，官僚机器和制度的严重不合理，也可以有类似的效果。二世而亡的王朝，比如秦与隋，是皇帝折腾的结果；而西晋的速溃，则主要是制度设置的问题。另外，明代类似的制度问题也导致了动荡和王权的更迭，只是因为发生在朱氏家族内部，人们不将它算作是一个王朝的覆灭。两者比较起来，官僚机器的分量其实更大。一般来说，只要皇帝不特别的瞎折腾，王朝就不会突然崩解。而官僚机器如果整体废弛，则王朝一天都活不下去。当然，官僚机器整体罢工，发生的概率不大，这个机器主要的问题是老化。

    平稳传递的王朝延续到一定时间，就算皇帝的行为中规中矩，官僚制度一样会呈现疲态。就像一台机器运行时间长了，就会出现机件老化。这种规律谁也无法抗拒，任何一种制度都一样。更大的难题是，在古代帝制条件下，这样的机器基本上不能修补，顶多更换零件（人），一般不可能修改设计。即使还能维持，但再往下走，就无论如何都不行了。或早或晚，都会出现崩溃性的停摆。“其亡也忽”的道理就是说，王朝会出现“老死”的现象。这种“老死”的现象，主要跟官僚体系和其群体有关。

    王朝新立时，设置制度、成立机构，当然都是为了干事的。有其事，才设其官。即使是负责宫廷礼仪、送往迎来的，在一般老百姓看来没有什么用处的机构，但对于朝廷来说，也是有其用，才设置机构。当然，制度设官分职，究其实质，官员就是朝廷的雇员，拿薪水干活。所以，官员也是一种养人的职业。在那个时代，还是最好、最稳定，也最有荣誉感的职业。只是，任何一个王朝设官分职，都不是为了养人，反过来，养人是为了做事。

    机构设置的目的是为了做事，为了做事而养人。但是，随着时间的延续，制度的性质却会出现变异。做事的功能越来越含糊，而养人的功能越来越凸显。在中国历史上，即使不像北宋那样——皇帝为了防止臣子借权搞不臣活动，刻意在机构设置上做文章——一个事情被多头负责，互相牵制，搞的结构叠床架屋，除了养人别的什么事也做不好，就别的王朝来看，机构膨胀、效率降低也是不可避免的事。如果机构碍于祖制，无法明目张胆地扩张，编制外的胥吏就会大规模膨胀。养人养在官，养在吏，其实都差不多。

    一个官僚帝国，官权在民间的制衡是有限的。地方的豪族和大户，或者我们后来讲的士绅，的确对于地方官的滥权有一点制约。但地方官只要执意胡来，士绅的抵制也大抵限于自保；能够通过关系将之拿下的，毕竟是少数人才办得来的事。如果朝政昏暗，地方官来头大，那么地方豪族大户、士绅可能连自保都难。至于一般百姓，地方官生杀予夺，只要没把事闹得太大，遭遇御史弹劾的可能其实不大。地方官和他们的下属，包括书吏和衙役，对于境内和过往的商人，具有更多的支配权。所以，借官权生财，在那个时代，是人世间所有行业中一种最便捷可靠的途径。无论官员是否贪恋他的官职，都会给他带来钱财。“三年清知府，十万雪花银”的说法，其实不是讽刺“清知府”的贪，而是说，即使“清”，也一样会有这么多薪水外的收入。

    在帝制的历史上，一尘不染的清官不是没有，但这样的人在任何朝代，都是罕见的稀罕物，比例之低，基本上可以忽略不计。在多数朝代，官员的俸禄都是比较高的，靠俸禄就可以活得不错

    （虽然他们未必就不贪腐）；有的朝代，实行低俸制，等于就是让官员靠额外的灰色收入发家致富。地方官不消说，属于“亲民之官”，可以直接盘剥获利；负责主官不消说，就连杂佐官，只要能管点事，都很“肥”。即使不怎么贪，经手的财物也可以让手“沾油”。中央的官员可以通过中央地方之间的各种公务往来，让地方官给他们“纳贡”；即使是没有资格给地方官办事的京官，一样可以通过“打秋风”的方式，让地方官“出血”，有所沾濡。地方官进京公干，一般都得不停地掏钱——一方面，对所有用得着的高官进贡孝敬，按这些官员的级别和分量意思意思；另一方面，得不断地招待同乡、同年，给人塞红包。通过这样的互通有无，官僚群体自我的勾兑，使得官员这个群体，整体上被这个体系养着，皆大欢喜。

    明清时代的胥吏，其薪水或者补贴低到几乎不能养家的地步，但这个群体却一直在膨胀。无论中央还是地方，正经八百的书吏和衙役数量未必会增加很多，但临时工却总是在增加，速度和规模还相当得大。以衙役而论，除了正役之外，还有帮役，帮役之外还有白役。一个县里面，最初的衙役只有几十人，但后来可以膨胀到几百，甚至上千人。尽管衙役在政治上属于贱民，人们依然对这个职位趋之若鹜，因为只要沾上官权，就可以借机弄钱。书吏和衙役本质上都是官僚机器上的部件，而且是很重要的部件，一旦缺了机器就会停摆。换而言之，他们也是官僚制度这个“铁杆庄稼”养的人。体系不明令给薪水，但他们靠在体系上，就可以丰衣足食。

    随着王朝的延续，各级政府部门都不可避免地在悄然改变自己的性质，从办事，变成养人。这个过程，一般来说，是渐进的——各个机构，办事的属性逐渐减少，养人的属性逐渐增加。无论何种机构，办事的功能都在退化。

    一旦有急务，朝廷只好设置临时机构来处理，后来临时机构变成正式的，也不办事了，就再设临时机构。到了王朝末年，机构整体办事能力退化到一定程度时，这个机构对于王朝的生存不是在帮忙，就是在添乱。比如说，一个县的政府，原来存在的目的就是帮助朝廷维持秩序，同时征收钱粮，给朝廷“输血”。这个县政府从民众那里弄来的大部分钱粮，开始是大部分上缴，小部分自肥；而后上缴的份额未必减少，但自肥的份额逐渐增加，百姓的负担越来越重。到了民不堪命之时，就会因人祸而出现生计问题，如果再遇到灾害，就会发生动荡。这种时候，朝廷要么拨款救济，要么派兵镇压，都会加重朝廷的负担。这时，这个地方的政权就不是在帮忙，而是在给朝廷添乱甚至“挖坑”了。

    由于机构是养人的，随着形势的变化，即使这些机构没有用了，也裁撤不了。明代的兵制，开始是卫所制，但后来卫所的官兵只能屯田，不能打仗，于是只好另设镇守制，招募雇佣兵打仗。但卫所却不能撤，一直保留到明朝灭亡。明代省级官员原来是布政使、按察使和兵马指挥使“三驾马车”，后来发现这样的三权分立没法干活，于是在三权之上加派一个巡抚。在巡抚成为一省实际上的首长之后，其实布政使和按察使都可以撤销了，两者的衙门（机构）也可以裁掉了，但实际情况却是撤不了。而且这种职权重叠、官员互相牵扯的状况，一直延续到清代。

    清代将总督也变成实际上的地方官，总督比巡抚高半格，有些地方，比如广东、云南和湖北，督抚同城——一城之内，既有总督又有巡抚，职能重叠、职权打架，但就是不能裁撤一个。更可笑的是，清代不预立太子，因此太子詹事府就没有必要存在了，但也不能撤，说是留着官职给翰林们做一个升官的中转站。清朝原来设有漕运总督，督办由大运河转运的漕粮事务，但晚清由于太平天国内乱，原来的漕运之路被断掉，就实行了漕运改海道，这个庞大的漕运衙门已经没有用了，但依旧不能裁撤。

    晚清的戊戌维新，在百日变法之时，并没有实行一丁点现代意义上的制度变革，仅仅裁撤了一些闲散衙门。比如撤掉了督抚同城的巡抚，裁撤了漕运总督；在京城，撤了詹事府、太仆寺等十几个闲散衙门。就政府效率而言，这样的变革即使在旧制度时代，也是合情合理的。但是，由于这样的改革，仅仅在京城就涉及万把人的生计，闹得沸沸扬扬，人心惶惶。为西太后刁难光绪，为难变法，提供了口实。尽管戊戌维新失败的主要原因是最高权力二元结构，西太后担心变法提升皇帝的地位和人望，自己失去权力，但中国官僚帝制结构本身的养人难题，也是一种过于难过的关口。

    在旧式的帝制结构中，官僚体系原本是王朝的支柱，但这个体系却有自己运行的轨迹和性格，只要按自己的逻辑走下去，就会慢慢从支柱变成蛀虫和赘疣。而且，在旧体制存在的前提下，体制自身很难做修补。中国的官僚帝制，本质上依旧是一种专制体制，这样的体制，最大的问题之一就是没有自我修复的能力。若要修补，前提是必须改变体制。多少代王朝自身的变法，都是针对官僚体系的问题。但秦汉之后，没有哪次变法能够完全成功的。王莽改制，不改新朝还能维持，一改反而葬送了自己。其余像唐朝的二王八司马改革，北宋的庆历新政、王安石变法，基本上都是失败。砸人饭碗，在那个时代，是一个不可饶恕的罪过，一旦改革涉及官吏的饭碗问题，就会变得举步维艰。只有明朝张居正的改革取得了成效，因为没有动人、动机构，仅仅改革了税收政策——把此前非法的摊派，变成了合法的正税，简化了手续，在不太触动官僚阶层利益的情况下，减少了因征税手续繁复对百姓造成的勒索。即使这样，张居正死后依然因此而遭到清算。官僚帝制框架下的官僚体制一旦生成，就有巨大的惰性，这个惰性就像天文学上的黑洞，可以吞噬任何试图改变它的人，甚至包括皇帝。

    过去历史上的改革难，改革者下场惨，本质上都是过不了养人难题的关口。